Processus pour proposer et évaluer des modifications à l’Inventaire national des rejets de polluants

Environnement et Changement climatique Canada ,1^er mars 2016

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Le présent document fournit :

• Une orientation sur la façon de proposer des modifications au programme de l'INRP;
• Un résumé des critères à prendre en considération pour déterminer si l'INRP est le bon outil de collecte de renseignements pour les besoins de données et si une proposition de modifications à l'INRP est justifiée;
• Une description du processus de consultation utilisé par ECCC lors de l'examen des modifications à l'INRP (y compris les communications avec le promoteur des modifications).

Le Processus pour proposer et évaluer des modifications à l'INRP a été élaboré avec l'aide des membres du Groupe de travail multilatéral de l'INRP et est destiné à soutenir les Directives sur l'application du pouvoir de collecte d'information aux termes de l'article 46 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE).

1. Introduction

L’Inventaire national des rejets de polluants (INRP) est l’inventaire légiféré du Canada, accessible au public, des polluants rejetés (dans l’atmosphère, dans l’eau et dans le sol), éliminés et recyclés. Il soutient un grand nombre d’initiatives environnementales, y compris la prévention et la réduction de la pollution. Le but de l’INRP est décrit plus en détail sur le site Web de l’INRP.

L’INRP est l’un de plusieurs outils de collecte d’information à la disposition d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC). En gardant à l’esprit la portée de l’INRP, ainsi que l’évolution des progrès et des connaissances sur les polluants au Canada, il y a diverses raisons potentielles pour lesquelles des modifications seraient apportées à l’INRP, y compris (sans toutefois s’y limiter) :

• Veiller à ce que la liste des substances et les seuils de déclaration de l’INRP conviennent à la collecte des données sur les rejets de polluants au Canada;;
• Veiller à ce que la liste de substances et les seuils de déclaration de l’INRP, et les renseignements recueillis, répondent aux besoins des promoteurs des modifications (et des autres utilisateurs). Par exemple :
  • soutenir la gestion des risques des substances,
  • soutenir l’élaboration d’autres inventaires de polluants (comme l’Inventaire des rejets de polluants atmosphériques) et les engagements internationaux connexes en matière de déclaration,
  • soutenir les initiatives internationales telles que le Plan d’action pour améliorer la comparabilité des registres des rejets et des transferts de polluants (RRTP) en Amérique du Nord de la CCE, qui vise à améliorer la comparabilité de l’INRP par rapport à d’autres RRTP comme le U.S. Toxics Release Inventory, si cette harmonisation est dans l’intérêt du Canada et approprié,
  • adapter l’Inventaire en fonction des commentaires reçus de la communauté des intervenants, des déclarants et des utilisateurs de données et d’autres parties;
• Possibilités d’harmonisation stratégique entre l’INRP et d’autres programmes d’ECCC, tels que le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC), s’il y a lieu;
• Examen des substances figurant sur la Liste des substances toxiques [Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE), annexe 1], qui sont rejetées par les installations.

Le présent document fournit :

• Une orientation sur la façon de proposer des modifications au programme de l’INRP;
• Un résumé des critères à prendre en considération pour déterminer si l’INRP est le bon outil de collecte de renseignements pour les besoins de données et si une proposition de modifications à l’INRP est justifiée;
• Une description du processus de consultation utilisé par ECCC lors de l’examen des modifications à l’INRP (y compris les communications avec le promoteur des modifications).

Le Processus pour proposer et évaluer des modifications à l’INRP a été élaboré avec l’aide des membres du Groupe de travail multilatéral de l’INRP et est destiné à soutenir les Directives sur l’application du pouvoir de collecte d’information aux termes de l’article 46 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE) . Le présent document se fonde sur les documents suivants et les remplace : Modification de l’INRP - Guide des modalités à suivre pour présenter des propositions et description du processus de consultation des intervenants (2001) et le Projet de cadre pour l’inscription/la radiation de substances à un autre seuil de déclaration dans l’INRP (2008).

2. Comment proposer des modifications au programme de l’INRP

2.1 Qui peut présenter une proposition de modifications?

Toute partie au Canada (personne, gouvernement ou organisation, y compris ECCC lui-même), ci-après appelée le « promoteur », peut soumettre au Ministère des propositions de modification au programme de l’INRP, notamment l’ajout ou la suppression de substances, la modification des seuils de déclaration, ou d’autres types de modifications aux critères de déclaration ou aux exigences en matière d’information.

2.2 Quels renseignements doivent figurer dans une proposition de modifications?

La liste complète des renseignements à fournir au bureau du programme de l’INRP lors de la présentation d’une proposition de modifications est décrite à l’annexe A. Cependant, le succès de toute proposition repose sur la justification appropriée des modifications, et à cette fin, les critères principaux à prendre en considération au moment de proposer des modifications à l’INRP sont décrits à la section 3.

Si le promoteur n’est pas en mesure de fournir de justifications à l’appui des critères figurant à la section 3, une proposition peut quand même être présentée à ECCC; cependant, les lacunes sur le plan de l’information ou de la justification peuvent retarder l’évaluation de la proposition de modification, ou entraîner son rejet.

2.3 Quand faut-il présenter une proposition de modifications?

Une proposition peut être présentée en tout temps durant l’année civile. Le calendrier d’examen de la proposition sera déterminé en fonction de la qualité et de l’exhaustivité de la proposition, de l’urgence ou de la complexité de la question, ou d’autres priorités du programme de l’INRP.

Si ou quand une proposition de modification est acceptée, sa mise en œuvre sera soumise à la date de publication de l’avis de l’INRP dans la Gazette du Canada, qui est publié aux deux ans avant la première année à laquelle le préavis de 2 ans s’applique, ou dès que possible pendant la première année.

Un accusé de réception de la proposition sera fourni au promoteur dans un délai raisonnable. La correspondance subséquente indiquera si ou quand et comment ECCC entreprendra des démarches par rapport à la proposition (voir la section 4.1 pour plus de détails sur le processus et les options de procédure).

3. Critères d’évaluation des propositions de modification à l’INRP

3.1 Facteurs de décision pour l’ajout et la suppression de substances

Les facteurs de décision énoncés dans la présente section aident à déterminer si l’INRP est le véhicule approprié pour recueillir les renseignements demandés par la proposition de modification et si la modification est justifiée. Comme mentionné, ces facteurs s’appliquent à l’ajout et à la suppression de substances. Cependant, les mêmes concepts s’appliquent à l’examen des autres types de modifications aux exigences de déclaration, s’il y a lieu. Outre les facteurs de décision, les critères supplémentaires (voir la section 3.3) devraient également être évalués.

1. La substance est-elle conforme à tous les critères de l’INRP, c’est-à-dire :

1. La substance est-elle fabriquée, préparée ou utilisée (FPU) par des installations au Canada?¹
2. Est-elle préoccupante pour la santé et/ou l’environnement?
3. Est-elle rejetée dans l’environnement canadien ou éliminée²par des installations, et est-ce que des installations font des rejets importants de la substance?
4. La substance est-elle présente dans l’environnement canadien?

Les deux premiers critères sont destinés à être absolus, dans le sens où une substance doit être FPU par des installations au Canada, et être préoccupante pour la santé et/ou l’environnement, pour figurer sur l’INRP ou y être ajoutée. Si ces critères ne sont pas satisfaits pour une substance proposée pour son ajout à l’INRP, elle ne devrait pas y être ajoutée, et si les critères ne sont pas satisfaits pour une substance figurant actuellement sur l’INRP, celle-ci devrait en être supprimée.

Pour le troisième critère, il existe différentes façons de caractériser le terme « importants ». Le concept se rapporte non seulement à la quantité proportionnelle d’une substance rejetée par des installations par rapport aux autres sources de rejet de cette substance, mais aussi à la quantité absolue en termes d’effets potentiels des rejets sur la santé ou l’environnement. Autrement dit, même si les installations ne représentent pas une proportion importante des rejets totaux, l’ampleur absolue des rejets peut néanmoins être importante dans le contexte des effets sur la santé humaine ou l’environnement, en fonction de facteurs tels que le lieu, le moment, la concentration ou le risque potentiel pour l’environnement ou la santé associés à la substance.

Le quatrième critère précise qu’il existe des raisons probables de s’attendre qu’une substance est présente et donc préoccupante (au moins en partie) du fait de son rejet réel ou potentiel dans l’environnement canadien pour qu’elle soit ajoutée à l’INRP ou y rester inscrite. Dans le cas des substances présentes à l’état naturel, la contribution des rejets des installations à leur présence dans l’environnement sera reconnue dans le contexte de l’information disponible sur les concentrations naturelles de fond.

2. Est-ce que l’inscription de la substance contribue à un ou plusieurs des objectifs de l’INRP?

Les objectifs de l’INRP sont les suivants:

• Mieux sensibiliser le public;
• Déterminer les priorités d’action;
• Encourager les mesures volontaires de réduction des rejets;
• Permettre le suivi des progrès réalisés dans la réduction des rejets (y compris les réductions réussies);
• Appuyer les initiatives réglementaires ciblées;
• Soutenir l’élaboration d’autres inventaires des rejets de polluants, tels que l’Inventaire des rejets de polluants atmosphériques, et les obligations de déclaration internationales connexes, s’il y a lieu.

Au moment d’examiner si les modifications répondraient aux objectifs de l’INRP, les critères supplémentaires qui figurent ci-dessous à la section 3.3, comme la valeur, les coûts et la capacité des installations à obtenir et à déclarer des données de qualité, devraient également être pris en compte.

3. La substance est-elle déclarée ailleurs au Canada? Si oui, est-il utile de déclarer aussi ces renseignements à l’INRP?

Si une substance est déclarée ou réglementée ailleurs, l’avantage de l’ajouter à l’INRP ou de la supprimer de celui-ci sera évalué en examinant si les besoins en information (décrits par le promoteur) seraient comblés et si l’INRP serait un véhicule approprié pour recueillir l’information. Par exemple, on examinerait si :

• Les renseignements existants sur la substance sont tout aussi accessibles au public qu’ils le seraient par l’INRP (en gardant à l’esprit l’importance des dispositions relatives à la protection de la confidentialité existantes, le cas échéant);
• Les renseignements existants sont disponibles à l’échelle des installations, comme ils le seraient grâce à l’INRP;
• En termes d’exhaustivité, les renseignements existants sont comparables à ceux qui sont consignés dans l’INRP;
• La qualité et le type des données existantes sont comparables à ce que l’INRP recueillerait (p. ex., quantités absolues par rapport à concentration).

S’il est jugé approprié d’inclure ou de conserver dans l’INRP une substance déclarée ailleurs au Canada, des efforts seront faits, dans toute la mesure du possible, pour regrouper les exigences de déclaration afin de répondre de manière efficace et efficiente aux multiples besoins de données (en supposant la compatibilité des exigences relatives aux données, de la confidentialité, du calendrier, etc.).

4. La substance figure-t-elle déjà dans l’INRP sous une forme ou une autre? Si oui, est-il utile de l’inscrire sous une autre forme?

En évaluant la possibilité d’ajouter une substance sous une autre forme (p. ex., le plomb tétraéthyle dans une entrée distincte du plomb et de ses composés), on veillera à éviter le risque de double comptage. En d’autres termes, dans la mesure du possible, il faudra éviter d’inscrire un composé à la fois comme substance individuelle et comme composante d’une autre substance. De toute façon, il est important de disposer d’une définition claire d’une substance inscrite pour réduire le potentiel de double comptage et la confusion parmi les installations déclarantes et les utilisateurs des données.

3.2 Catégories et critères de sélection des seuils (y compris les autres seuils)

Une fois qu’une substance répond aux facteurs de décision relatifs à son inscription dans l’INRP (voir la section 3.1), il faut alors examiner les critères généraux de l’INRP décrivant les installations qui sont soumises à l’avis de la Gazette du Canada ³ en matière de déclaration pour vérifier si ces critères ont une incidence sur la réalisation des objectifs en matière de données. Plus précisément, cela consiste à examiner :

• Le seuil de 20 000 heures à l’égard des employés;
• La liste des activités visées par l’exigence de déclaration à l’INRP, quel que soit le nombre d’employés-heures.

Si l’un de ces deux éléments présente un obstacle à la collecte des données demandées par le promoteur, le promoteur devrait l’expliquer, et peut choisir de proposer l’exclusion/exemption de ces critères (avec une justification claire) pour le seuil en question. Le promoteur est invité à examiner les exigences de déclaration actuelles de l’INRP (parties 1 à 5)⁴ pour obtenir des exemples de conception de seuil.

Une analyse doit ensuite être effectuée afin de déterminer et de justifier un niveau quantitatif et un type de seuil de déclaration appropriés. À moins de justification contraire, le seuil de déclaration standard par défaut de l’INRP, qui est de 10 tonnes FPU (à une concentration de 1 % ou plus, sauf pour les sous-produits), est un bon point de départ pour cette analyse. Cependant, pour mieux répondre aux objectifs en matière de données de l’INRP et de la proposition de modifications, le promoteur peut proposer un autre seuil en expliquant en quoi cela permettrait de mieux atteindre les objectifs.

Les paragraphes suivants décrivent les options (de type et de niveau quantitatif) relatives aux seuils. Les facteurs de faisabilité dont il faut tenir compte, comme les divers coûts, avantages, et autres critères pour déterminer le seuil approprié, sont présentés plus en détail à la section 3.3.

3.2.1 Choix du type de seuil

Comme il est mentionné plus haut, dès qu’une substance rencontre les facteurs de décision pour son ajout à l’Inventaire national des rejets de polluants (INRP) (voir la section 3.1), une analyse doit être entreprise pour déterminer un type de seuil et un niveau quantitatif appropriés pour la déclaration, et justifier l’ajout. Les trois différents types de seuils couramment utilisés dans le cadre de l’INRP sont décrits dans les sections suivantes.

Seuils FPU (fabrication, préparation ou utilisation d’une autre manière)

Le seuil de fabrication, de préparation ou d’utilisation d’une autre manière (FPU) est le type de seuil par défaut standard pour les substances de l’INRP. Une fois que le seuil de travail de 20 000 heures pour les employés est atteint ou lorsque des activités précises sont réalisées à l’installation, les responsables de cette dernière considèrent la quantité de la substance assujettie à un seuil de FPU à une concentration égale ou supérieure à une valeur de seuil de concentration précisée (et tout sous-produit et résidu minier à une concentration quelconque) pour établir s’il convient de déclarer cette substance dans le cadre de l’INRP.

Un seuil de déclaration FPU doit être utilisé lorsque la substance préoccupante est un produit chimique commercial ou un autre type de produit, ou un contaminant entrant dans la composition d’un produit chimique commercial et/ou d’un autre type de produit. On trouvera davantage de renseignements sur les niveaux (quantités et concentrations) pour ce type de seuil dans la section 3.2.2 ci-après.

Seuils fondés sur les rejets

On peut utiliser un seuil fondé sur les rejets (généralement défini comme la quantité totale annuelle rejetée ou la charge) lorsque la substance préoccupante est principalement fabriquée de façon fortuite et que les données afférentes au seuil de FPU sont difficiles à obtenir ou, encore, lorsque des données sur les rejets sont disponibles. Par exemple, lorsqu’une substance est un produit de combustion ou lorsqu’elle n’est pas un produit chimique commercial ou un autre type de produit.

Bien que la substance fabriquée de façon fortuite est considérée comme étant une forme de produit fabriqué au sens de l’INRP, dans les cas où il est difficile, pour les responsables des installations, d’estimer la quantité de la substance qui est fabriquée de façon fortuite, un seuil de FPU pourrait ne pas être approprié. D’autre part, l’information sur ces types de substances pourrait être plus facilement accessible sous forme de mesures ou d’estimations (p. ex., d’après les facteurs d’émission) de rejets dans l’environnement (éliminations ou transferts); dans ces cas, un seuil de déclaration fondé sur ces rejets (éliminations ou transferts) pourrait être plus approprié. Il faut faire preuve de prudence lorsque l’on envisage d’utiliser des seuils qui reposent sur des méthodes d’estimation comme les facteurs d’émission, car ces méthodes ne sont pas sans incertitude, tendent à évoluer au fil du temps et, en conséquence, pourraient nécessiter des mises à jour plus fréquentes.

Seuils fondés sur des activités

Un seuil fondé sur des activités peut être envisagé lorsque les types d’installations, d’activités ou de processus liés aux rejets d’une substance (et/ou aux impacts préoccupants) sont bien définis et lorsqu’il pourrait être difficile d’établir un seuil FPU ou un seuil fondé sur les rejets appropriés. Ce type de seuil exige habituellement que toutes les installations d’un type précis ou au sein desquelles une activité précise est réalisée déclarent une ou des substances, quelle que soit la quantité de la substance assujettie à un seuil FPU ou rejetée. Dans certains cas, il pourrait être utile d’inclure également une limite minimale pour éviter que les installations qui manipulent de très faibles quantités soient obligées de déclarer les substances. Le seuil de travail de 20 000 heures/employés peut être inclus ou soustrait pour ce type de seuil, selon les objectifs en matière de données fixés.

Ce genre de seuil a été utilisé pour les dioxines et furanes et pour l’hexachlorobenzène (HCB). Les activités qui ont été répertoriées selon les normes pancanadiennes en tant que sources de ces substances ainsi que le « processus de production de poudre de bioxyde de titane utilisant le chlorure » sont des activités qui sont mentionnées dans la notice de l’INRP qui exige la déclaration de ces substances. On trouvera davantage de détails sur cet exemple dans la partie 3 de l’INRP portant sur les exigences de déclaration.

3.2.2 Choix de niveaux de seuil quantitatifs

En combinaison avec le choix d’un type de seuil (voir la section 3.2.1) pour les substances qui correspondent aux critères d’inclusion dans l’INRP, la proposition de modification doit également justifier un niveau quantitatif pour le seuil. Bon nombre de substances ont des contextes uniques (p. ex., propriétés chimiques, quantités de la substance FPU, sources des rejets ainsi que l’ampleur et types d’impacts sur l’environnement et/ou sur la santé) et par conséquent, le choix des aspects quantitatifs de leurs seuils dans le cadre de l’INRP doit tenir compte de ces contextes. En tenant compte des objectifs en matière de données qui accompagnent la proposition de modification, on peut généralement choisir et justifier de deux manières différentes les aspects quantitatifs d’un seuil :

1. En réalisant une analyse fondée sur la couverture;
2. En utilisant un niveau qui est harmonisé avec les seuils d’impact appropriés dérivés d’études scientifiques et/ou avec d’autres niveaux de déclaration compatibles, s’il est approprié et justifié de le faire.

L’approche qu’un promoteur choisit pour justifier les aspects quantitatifs du seuil repose sur le contexte (p. ex., objectifs en matière de données qui accompagnent la proposition de modification et disponibilité de l’information, etc.) et sur un énoncé de justification qui devrait faire partie de la proposition.

Lorsqu’il utilise une approche fondée sur la couverture, le promoteur peut tirer parti de différentes données (p. ex., données sur la production de l’installation ou les rejets, entre autres), si celles-ci sont disponibles, pour calculer les taux de couverture prévus à différents niveaux de seuil afin d’établir à quel niveau un équilibre approprié entre la valeur (p. ex., obtention de données satisfaisantes) et les facteurs de coûts et d’autres facteurs de faisabilité (traités ci-après dans la section 3.3) est jugé comme ayant été atteint. Idéalement, le taux de couverture optimale devrait être établi en utilisant la proportion des rejets de sources industrielles qui devrait être déclarée dans l’INRP à divers niveaux du seuil. Cependant, dans les cas où ce type d’analyse est impossible (p. ex., disponibilité limitée des données), la proportion des quantités utilisées (p. ex., celles correspondant au seuil de FPU) ou le nombre d’installations dont il est tenu compte peut être considéré. Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) tentera de fournir cette analyse de la couverture dans ses documents de consultation pour promouvoir la tenue de consultations utiles lorsque le promoteur ou les parties prenantes n’auront pas accès à ces données. Dans les cas où les données utilisées par ECCC ne sont pas accessibles au grand public, un résumé sera fourni, dans la mesure du possible.

Dans certains cas où le contexte et les objectifs en matière de données du promoteur le permettent, et lorsqu’il existe un certain degré d’harmonisation, il pourrait être plus approprié d’adapter les niveaux de seuil par rapport à d’autres activités de déclaration (p. ex., activités antérieures ou en cours, intermittentes ou continues, pour programmes commerciaux ou environnementaux). On pourrait recourir à cette option lorsqu’une approche fondée sur la couverture ne peut être adoptée (p. ex., l’information disponible pour calculer les taux de couverture potentielle est limitée ou n’est pas disponible, et les objectifs en matière de données le permettent); on pourrait aussi y recourir de façon stratégique pour réduire le fardeau de la déclaration de recherche de données compatibles (p. ex., optimisation des méthodes disponibles; mesure et déclaration uniques pour répondre à des besoins multiples en matière de données ou du programme). Dans ce cas, un promoteur doit inclure un énoncé pour justifier l’harmonisation du seuil. Les niveaux de seuil peuvent reposer sur les seuils utilisés dans le cadre des avis de l’article 71 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE) concernant la substance ou l’information dérivée de l’évaluation des risques ou les outils de gestion des risques associés à la substance en question. Par exemple, un seuil de déclaration qui a déjà été utilisé aux termes d’une exigence de planification de prévention de la pollution (P2) pour la substance en question pourrait être utilisé de façon stratégique pour les besoins de l’INRP s’il allège le fardeau de la déclaration, crée de l’efficacité et respecte les objectifs en matière de données de la proposition et de l’INRP. L’optimisation des seuils à partir des évaluations des risques ou des instruments de gestion des risques pourrait être appropriée si elle est fondée sur les risques, si elle est adaptée au processus de déclaration de l’INRP et si elle permet de répondre aux besoins en matière de données du promoteur. L’harmonisation des exigences en matière de déclaration avec d’autres registres des rejets et des transferts de polluants de niveau international pourrait également revêtir une certaine valeur si le niveau de seuil correspond également à l’intérêt du Canada et répond aux objectifs établis sans créer de fardeau inutile. Comme pour l’approche fondée sur la couverture présentée plus haut, le but est d’établir un niveau de seuil auquel un équilibre approprié entre la valeur (p. ex., obtention de données satisfaisantes) et les facteurs de coûts et d’autres facteurs de faisabilité (traités ci-après dans la section 3.3) est jugé comme ayant été atteint.

Pour réduire le plus possible la complexité de la tâche, le niveau de seuil proposé doit être choisi à partir d’un nombre limité de valeurs de seuils établies (p. ex., 5 kg, 50 kg, 100 kg, 1 000 kg, 10 tonnes), accompagnées de leur justification.

Lorsque le niveau de seuil est choisi, la concentration de 1 % (valeur par défaut) avec exemption du poids doit faire l’objet d’un examen, et doit être modifiée ou encore exclue, si l’on s’attend à ce qu’elle représente un obstacle à la déclaration de la couverture. De la même manière, s’il existe une valeur plus appropriée (p. ex., fondée sur les risques ou sur l’efficacité, comme l’harmonisation avec d’autres activités de déclaration comme les fiches signalétiques), le promoteur peut la proposer en l’accompagnant d’une justification à savoir pourquoi cette option permettrait de mieux atteindre les objectifs en matière de données.

3.3 Autres facteurs à tenir en compte pour l’ajout et la suppression de substances, la définition de seuils de substitution ou d’autres types de modifications

Les facteurs de décision présentés à la section 3.1. s’appliquent aux ajouts et aux suppressions de substances. Cependant, les mêmes concepts s’appliquent à l’examen des autres types de modifications aux exigences de déclaration, s’il y a lieu. Outre la prise en considération des facteurs de décision appropriés, les points suivants doivent également être considérés pour l’ajout ou la suppression de substances, la définition de seuils de substitution ou d’autres types de modifications.

3.3.1 Rapport entre la valeur et le coût

Une proposition de modification doit traiter du rapport entre la valeur et le coût de la modification. Les facteurs qui motivent les propositions de modification à l’INRP ont été présentés plus haut (voir la section 1.0); ainsi, la valeur peut être démontrée lorsque ces éléments sont atteints et lorsque les lacunes en matière de données sont comblées de façon suffisante pour que l’on puisse obtenir des données permettant d’atteindre les objectifs fixés. Parmi les principaux facteurs qu’il convient de garder à l’esprit lorsqu’on examine la valeur d’une modification proposée, il y a la question de savoir s’il est valable d’exiger de façon continue la déclaration de données supplémentaires (p. ex., la modification appuie-t-elle les facteurs énumérés plus haut?). Existe-t-il des secteurs ou des installations susceptibles de contribuer à des rejets importants dont on ne tient pas actuellement compte et dont la prise en considération contribuerait à combler une lacune dans l’INRP? Les données reçues seront-elles d’une qualité suffisante pour que l’on puisse atteindre les objectifs fixés?

Parmi les autres facteurs principaux dont il convient de tenir compte et que l’on doit justifier figure la valeur de l’information par rapport au coût de son obtention (p. ex., coûts de la technologie ou dépenses en immobilisations, temps, autres ressources, autres conséquences indirectes ou en aval) et au coût de sa mise à disponibilité par l’intermédiaire de l’INRP. Dans certains cas, des coûts excessifs peuvent être jugés comme dépassant la valeur de certaines données ou de certains niveaux de détail et ils peuvent donc avoir une incidence sur le résultat d’une proposition de modification. Des efforts seront consentis pour mettre en œuvre des mesures raisonnables visant à réduire les coûts incombant aux installations déclarantes et au gouvernement, sans compromettre l’INRP.

Dans le cas de suppressions proposées, on s’attend à ce que le promoteur justifie la faible valeur des données (actuelle ou anticipée alors que les profils de rejets d’une substance évoluent) et les coûts (ou les économies) associés à la suppression.

3.3.2 Capacité des installations de fournir les renseignements demandés

Un autre facteur dont il convient de tenir compte dans la proposition de modification est la capacité des installations déclarantes à fournir les renseignements demandés (p. ex. existence de méthodes d’estimation, de méthodes analytiques ou de méthodes de surveillance des données) avec un niveau de qualité raisonnable. La capacité renvoie à l’état des connaissances sur la source en question. Aux termes de la LCPE, les installations sont tenues de déclarer les renseignements qu’elles ont en leur possession ou auxquels on peut s’attendre qu’elles aient raisonnablement accès. La capacité à un niveau de qualité raisonnable n’est pas fixe; elle peut être améliorée grâce à la mise au point de méthodes, à la réalisation de tests et à des conseils.

On ne doit pas présumer que les installations peuvent facilement déclarer des données de haute qualité simplement parce qu’elles ont déjà dû déterminer si ces données correspondaient à un seuil de déclaration. Des méthodes moins robustes sont généralement utilisées pour vérifier si les émissions dépassent les seuils de déclaration. Les renseignements qui en résultent pourraient ne pas être de qualité adéquate aux fins d’une déclaration publique, et il pourrait être nécessaire de faire un travail beaucoup plus important et coûteux pour s’assurer que les données déclarées sont de qualité adéquate (p. ex., les données permettent de présenter un tableau exact des rejets et des transferts et sont susceptibles d’être utilisées et interprétées conformément aux objectifs fixés). Lorsque la valeur des données et le coût de la mise au point de méthodes sont élevés, ECCC se fixera comme objectif de travailler en partenariat avec les installations déclarantes pour élaborer des méthodes et des mécanismes de déclaration acceptables, de sorte qu’un manque de méthodes d’estimation acceptables ne constitue pas un obstacle à la déclaration d’une substance ou d’un secteur particulier.

Il est très important d’établir une définition claire pour une substance figurant dans l’INRP afin de réduire le plus possible le risque de double comptage et de confusion chez les installations déclarantes et les utilisateurs des données. Lorsqu’il existe un numéro CAS pour une substance individuelle ou pour un groupe défini de substances, celui-ci doit être inclus, car il s’agit d’un moyen habituel, pour une installation, d’établir si cette substance est assujettie à un seuil de FPU et dans quelle quantité. Dans les cas d’inscription de groupes de substances, il se peut qu’un nombre CAS unique n’existe pas. Dans de telles occurrences, la substance pourrait être définie en énumérant toutes les substances individuelles qui composent le groupe, de pair avec leur numéro CAS (p. ex., pour « les nonylphénols et leurs éthoxylates »), en précisant de façon aussi détaillée que possible le groupement des substances et en indiquant quels composés individuels particuliers sont exclus (p. ex., pour « le plomb [et ses composés]) » ou, encore, en précisant autrement le groupement des substances lorsqu’il n’est pas possible de définir une liste des numéros CAS (p. ex., pour les « matières particulaires de taille inférieure à 2,5 microns »).

3.3.3 Autres moyens de réduire les lacunes dans les données

Si un changement est proposé pour remédier à une lacune (perçue) dans les données, le promoteur devrait d’abord tenir compte du contexte intégral entourant la lacune avant de proposer (et de justifier) un changement. L’explication motivant la lacune (perçue) dans les données peut mener un promoteur à envisager d’autres méthodes afin de réduire ce manque de données (p. ex., la promotion de la conformité, s’il y a lieu), à modifier le type de changement proposé ou à nier le besoin perçu d’une proposition de changement. Par exemple, le fait qu’une substance soit systématiquement non déclarée n’est pas nécessairement un motif de suppression. Un certain nombre de raisons autres que le seuil actuel pourraient expliquer la situation, dont la déclaration des données sous plusieurs différents codes sectoriels, les enjeux de communications relatifs à l’obligation de déclarer, l’adoption par les déclarants d’une autre méthode d’estimation, substance ou technologie, ou la fermeture d’installations ou les périodes d’arrêt, etc. Dans ces cas comme dans d’autres, un changement à l’INRP peut être justifié ou non, et d’autres options pour la réduction des lacunes dans les données peuvent également être (plus) appropriées.

3.3.4 Couverture et exhaustivité

L’INRP devrait viser à présenter un portrait aussi complet et exhaustif que possible des sources de rejet des substances de l’INRP. Tel qu’il est mentionné à la section 3.2.2, idéalement, la proportion de rejets saisis devrait être optimisée au lieu de la proportion de quantités utilisées ou du nombre d’installations visées. En outre, il peut convenir de considérer d’autres sources de rejets (p. ex. les concentrations naturelles de fond, les rejets résidentiels, issus du transport, etc.), car certaines substances proviennent parfois en grande partie de sources non liées à des installations qui ne sont pas ciblées aux fins d’inclusion dans l’INRP.

Toutes les installations qui respectent les conditions de déclaration devraient déclarer leurs rejets, et des exigences de déclaration propres aux secteurs devraient être mises en place seulement dans les cas fortement justifiés. Il faudrait rechercher des occasions de faire simple, étant donné que des exigences excessivement complexes pourraient nuire à l’INRP (c.-à-d. qu’elles risqueraient de décourager les déclarants et les utilisateurs). Par exemple, il peut être raisonnable d’exempter certains types d’installations de faire une déclaration si le fait de déterminer la quantité d’une substance de l’INRP utilisée ou rejetée peut être particulièrement difficile ou hors de prix. Une exemption peut aussi être appropriée lorsque la déclaration apparait être un fardeau déraisonnable pour un type particulier d’installation ou s’il est peu probable qu’un type particulier d’installation respecte les exigences de déclaration. De plus, si des renseignements sont déjà recueillis dans le cadre d’un autre programme ou peuvent être plus efficacement obtenus par des moyens autres que la déclaration à l’INRP, les renseignements pourraient par la suite être intégrés à la base de données de l’INRP sous une forme compatible.

3.3.5 Autre collecte de données prévue

Si une autre collecte de données est prévue ou en cours au sein d’Environnement et Changements climatiques Canada (ECCC) ou par d’autres autorités (p. ex. programmes provinciaux ou internationaux) pour cette substance en particulier, il pourrait être avantageux d’attendre cette information avant d’apporter des changements à l’INRP. Par exemple, une autre collecte de données pourrait être à même de mieux éclairer la définition de la substance, les méthodes analytiques ou les besoins et les incidences liés aux déclarations. Le changement proposé pourrait être réexaminé lorsque les données seront disponibles. La décision d’attendre ou non l’autre collecte de données pour envisager ou mettre en œuvre un changement à l’INRP peut dépendre d’autres facteurs, comme le moment de la disponibilité des données et des besoins en données, les répercussions potentielles de la substance et les résultats attendus de l’autre collecte de données.

4. Le processus de consultation des intervenants

4.1 Qui consultons-nous?

Le Cadre de consultation et d’engagement de l’Inventaire national des rejets de polluants (INRP) énonce les différentes façons dont le programme interagit avec les intervenants et les utilisateurs des données de l’INRP. Le groupe de travail multilatéral de l’INRP est le principal organisme consultatif de l’INRP. Il est présidé et coordonné par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) et comprend des représentants de l’industrie, des organisations environnementales et des organisations autochtones. De plus, les documents de consultation sont remis aux promoteurs du changement et affichés sur le site Web d’ECCC afin de permettre au grand public de faire des commentaires à leur sujet. ECCC consulte également d’autres organisations du gouvernement fédéral (en particulier Santé Canada) et d’autres gouvernements canadiens (surtout ceux qui mènent des initiatives de déclaration des polluants) sur les changements à l’INRP qui sont pertinents pour ces entités.

Processus étape par étape

Un sommaire du processus lié aux propositions de changements figure ci-dessous. Ce processus ne limite pas le pouvoir et la responsabilité d’ECCC d’apporter des modifications ni de prendre des décisions opportuns et appropriés en ce qui concerne l’administration du programme de l’INRP.

1. Réception de la proposition : ECCC reçoit la proposition et envoie un accusé de réception au promoteur.

2. Examen préliminaire : ECCC effectue un examen préliminaire de la justification fournie dans la proposition et détermine la façon dont il entend procéder. Dans le cas d’une proposition incomplète, ECCC peut décider de retourner la proposition au promoteur pour qu’il la complète et la soumette de nouveau avant de déterminer qu’elles seront ses prochaines démarches, ou de transmettre la proposition aux fins de consultation telle qu’elle été soumise (auquel cas ECCC, avec l’aide d’intervenants, au besoin, travaillera à combler toute lacune pendant le processus de consultation).

• Renvoi : Une proposition peut être transmise au processus de consultation des intervenants de la manière indiquée ci-dessous.
• Rejet : Une proposition peut être rejetée, sans renvoi au processus complet de consultation des intervenants, en cas de changements qui ne correspondent manifestement pas aux facteurs ou aux critères de décision pour la modification de l’INRP.
• Acceptation : Une proposition peut être acceptée, sans renvoi au processus complet de consultation des intervenants, en cas de changements administratifs ou mineurs (p. ex., changement apporté au nom de la substance qui ne change pas la définition de la substance).
• Report : Une détermination de la façon dont ECCC compte procéder (c.-à-d. renvoi, rejet ou acceptation) peut être reportée en période de pointe ou dans les cas de soumissions incomplètes et/ou d’attente de renseignements supplémentaires ou de ressources de la part du promoteur ou d’autres personnes.

3. Avis d’examen préliminaire : Par souci de transparence, la proposition et la détermination de la façon dont ECCC entend procéder sont envoyées au groupe de travail multilatéral de l’INRP et communiquées au promoteur et publiquement sur le site Web d’ECCC. Ces intentions sont considérées comme étant définitives si aucun nouveau renseignement susceptible de changer la manière dont ECCC prévoit procéder n’est présenté. Si de nouveaux renseignements sont reçus, l’examen préliminaire est rouvert.

4. Engagement préliminaire : Si la proposition est renvoyée au processus de consultation des intervenants, l’engagement préliminaire commence. Le but de l’engagement préliminaire est de faire participer les intervenants tôt dans le processus de sorte que leur avis et/ou des renseignements additionnels sur les questions soulevées dans les propositions puissent être pris en compte avant l’élaboration d’un document de consultation officiel. Il s’agit d’une occasion pour les intervenants de donner leur avis sur les coûts et les avantages des changements proposés, à savoir si les changements correspondent aux facteurs de décision de l’INRP, si le moment proposé pour le changement est propice, les seuils, les options possibles pour la mise en œuvre des changements en ce qui concerne les exigences, les installations ou les secteurs qui seraient touchés, la disponibilité des données, les possibilités d’harmonisation, les complications potentielles et d’autres avis sur les questions soulevées dans les propositions.

5. Élaboration d’un document de consultation : ECCC élabore un document de consultation, en tenant compte de la rétroaction reçue dans le cadre de l’engagement préliminaire. Le document de consultation énonce la position proposée d’ECCC à savoir s’il faut apporter le changement ou non et, le cas échéant, propose un plan de mise en œuvre devant faire l’objet de consultations.

6. Consultation : En général, la consultation prend l’une ou l’autre des deux formes suivantes. Au besoin, d’autres cycles de consultation peuvent avoir lieu avant le passage à l’étape 7.

1. Sur papier : Le document de consultation est acheminé au groupe de travail et affiché sur le site Web d’ECCC pendant la période de consultation officielle d’une durée d’au moins 60 jours, à moins que cette période de consultation ne retarde le changement de façon inacceptable. Pendant ce temps, les intervenants soumettent des commentaires officiels par écrit à ECCC. Outre ceux représentés dans le groupe de travail, le document de consultation est également remis à des installations, à des secteurs ou à des associations commerciales susceptibles d’être concernés par la proposition, si besoin est. Tout commentaire reçu des membres du public pendant la période de consultation est communiqué au groupe de travail de l’INRP aux fins d’examen, et une chance leur est offerte d’examiner des révisions aux commentaires qu’ils ont soumis.
2. Recommandations du groupe de travail : Pour les changements complexes, il se peut que le groupe de travail multilatéral soit sollicité, ou qu’un sous-groupe du groupe de travail soit formé afin d’examiner et de formuler des recommandations, si nécessaire. Cette étape s’ajoute à la mise en disponibilité du document de consultation sur le site Web d’ECCC pour une période de consultation publique (tel qu’il est mentionné plus haut, d’une durée habituelle d’au moins 60 jours). Tout commentaire reçu du public durant la période de consultation est communiqué au groupe de travail de l’INRP aux fins d’examen dans le cadre de l’élaboration de ses recommandations.

7. Réponse d’ECCC : ECCC tient compte de la rétroaction des intervenants dans la rédaction de la réponse à la proposition, qui décrit la décision ayant été prise. La réponse à la proposition comme telle ainsi que les réponses aux commentaires soumis par les intervenants pendant la période de consultation sont ensuite publiées sur le site Web d’ECCC. Les exigences de déclaration de l’INRP, révisées s’il y a lieu, sont publiées dans la Partie I de la Gazette du Canada. En général, ces changements sont apportés dans le prochain avis biennal concernant l’INRP; toutefois, dans des situations exceptionnelles où cela retarderait le changement de façon inacceptable, le changement peut être mis en œuvre au moyen d’une modification à l’avis précédemment publié. Une réponse définitive est également envoyée au promoteur.

5. Coordonnées

Au moment de soumettre une proposition de modification au programme de l’INRP, l’information contenue à l’annexe A devrait être acheminée au bureau du programme de l’INRP.

Annexe A : Résumé des besoins en information des propositions en vue de modifier l’INRP

La section suivante fournit une description de l’information que devrait traiter une proposition de changement à l’INRP. Il est important de présenter une proposition de grande qualité qui couvre le plus grand nombre possible des éléments ci-dessous et des considérations mentionnées dans le présent document, afin d’en permettre l’évaluation.

Les renseignements suivants devraient figurer dans les propositions de changement soumises au bureau de l’INRP.

• Nom, adresse et coordonnées de la personne qui agira en tant que personne-ressource pour les futures correspondances au sujet de la proposition
• Type de modification demandé
  • Ajout d’une substance
  • Suppression d’une substance
  • Changement aux seuils de déclaration et/ou
  • Autres types de changements aux exigences de déclaration
• Justification du changement
  • Pour l’ajout, un autre seuil ou la suppression de substances
    • Les promoteurs devraient aborder chaque facteur de décision énoncé à la section 3.1 et les considérations additionnelles applicables mentionnées aux sections 3.2 et 3.3.
    • Contexte relatif à la substance à ajouter ou à supprimer
    • Définition de la substance et numéro(s) de registre CAS, selon leur disponibilité
    • Information précise sur la substance (utilisations)
    • Seuils de déclaration proposés pour les ajouts (fournir des justifications)
• Délai proposé pour le changement (année de mise en œuvre proposée)
• Information sur les secteurs qui seront touchés par le changemente
  • Secteurs qui seront touchés par le changement
  • Nombre d’installations déclarantes qui devraient être touchées
  • Proposition d’exemptions ou d’exigences particulières (à inclure seulement si des motifs sérieux le justifient)