Protocole pour les consultations fédérales, provinciales et territoriales sur l’adhésion potentielle aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne

Sur cette page

• Définitions
• Contexte
• Objet
• Principes
• Application
• Processus – Rôles et responsabilités

Définitions

• « Adhésion » – les méthodes juridiques par lesquelles le Canada consent à être lié par un traité en vertu du droit international, y compris la signature définitive^{Note de bas de page 1}, l’échange d’instruments constituant un traité, la ratification, l’acceptation, l’approbation ou l’adhésion, « ou par tout autre moyen convenu ». (Convention de Vienne sur le droit des traités, article 11);
• « Canada » – le Canada est le sujet ayant la personnalité juridique en droit international public. Canada, en tant qu’État souverain, détient la personnalité juridique internationale et a donc la capacité de contracter des obligations juridiquement contraignantes en vertu du droit international public;
• « gouvernement fédéral » – l’ordre de gouvernement fédéral au Canada, tel qu’il est établi en droit canadien, y compris la Constitution. Le gouvernement fédéral, dans l’exercice de la prérogative de la Couronne, peut adhérer aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne au nom du Canada.
• « Table fédérale, provinciale et territoriale (FPT) sur les droits de la personne » – le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne (CPFDP), le Comité des hauts fonctionnaires responsables des droits de la personne (CHFDP), et le Forum des ministres des droits de la personne (FMDP);
• « mettre en œuvre » et « mise en œuvre » – désigne le processus continu par lequel un État donne effet à ses obligations internationales en matière de droits de la personne dans le cadre de son système juridique interne, notamment par l’entremise de lois, de politiques et de programmes fédéraux, provinciaux ou territoriaux. Au Canada, la mise en œuvre nationale des obligations en vertu des traités internationaux sur les droits de la personne est régie par le système fédéral canadien et la répartition des compétences entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) établie par la Constitution. Lorsque le gouvernement fédéral, agissant au nom du Canada en tant qu’État, adhère à un traité international, il consent à ce que le Canada soit lié par ces obligations internationales en vertu du droit international. Le gouvernement fédéral, les provinces et territoires ne sont liés, en droit interne, par les obligations que si ces obligations sont incorporées au droit interne. La mise en œuvre peut nécessiter la modification ou l’adoption d’une loi fédérale, provinciale ou territoriale. Il convient de noter que la plupart des traités relatifs aux droits de la personne contiennent des dispositions qui relèvent de la compétence provinciale ou territoriale; et que les législatures fédérales, provinciales et territoriales conservent leur compétence respective pour déterminer le contenu des lois fédérales, provinciales et territoriales. La pratique du Canada en matière de traités internationaux relatifs aux droits de la personne consiste à s’appuyer, dans la mesure du possible, sur les lois internes, les politiques et les programmes existants afin de s’acquitter de ces obligations découlant des traités internationaux.
• « traité international » – Un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international. (Convention de Vienne sur le droit des traités, alinéa 2(1)a.)
• « gouvernements provinciaux et territoriaux » – les 13 gouvernements provinciaux et territoriaux au Canada.

Contexte

L’établissement des traités au nom du Canada est un exercice de la prérogative de la Couronne qui relève du gouvernement fédéral. La mise en œuvre des traités internationaux portant sur les droits de la personne relève quant à elle des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux selon les compétences établies par la Constitution. Les gouvernements FPT ont un intérêt commun dans les délibérations sur la possibilité pour le Canada d’adhérer à un nouveau traité en cette matière.

Les priorités en matière de politiques intérieures et étrangères sont au cœur des décisions concernant les traités internationaux relatifs aux droits de la personne auxquels il est prioritaire d’adhérer. Ces décisions s’appuient également sur les recommandations des organes internationaux des droits de la personne, des partenaires et parties prenantes pancanadiennes et internationales ainsi que sur l’avis des gouvernements PT lorsque les dispositions des traités se rapportent à des questions relevant de leur champ de compétence.

La décision d’adhérer ou non à un traité international relatif aux droits de la personne a jusqu’à présent suivi une pratique de longue date soutenue par les modalités du CPFDP, qui ont été mises à jour et approuvées en 2017 par les ministres FPT responsables des droits de la personne. Les modalités stipulent que les gouvernements PT doivent être consultés lorsque le gouvernement fédéral envisage d’adhérer à des traités internationaux relatifs aux droits de la personne qui comprennent des dispositions relevant de leur compétence. Bien que cette pratique de consultation FPT existe depuis longtemps, les étapes habituellement suivies au cours de la consultation entre le gouvernement fédéral et les PT n’ont pas fait l’objet d’un document expliquant le processus.

En 2018, dans le cadre de son troisième Examen périodique universel au-devant du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, le Canada s’est engagé volontairement à « amorcer un processus transparent pour veiller à ce que les gouvernements FPT examinent de façon continue la possibilité d’adhérer aux traités relatifs aux droits de la personne auxquels le pays n’est pas encore État partie ».

Objet

Ce document est une déclaration d’intention, documentant la compréhension commune de la manière dont les consultations FPT sur l’adhésion potentielle aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne devraient être menées.

Il a pour objet de :

1. décrire le processus de consultation FPT en vue de l’éventuelle adhésion du Canada à des traités internationaux relatifs aux droits de la personne;
2. déterminer les rôles et les responsabilités des différents contributeurs à cet effort de collaboration.

Ce document est utile à tous les gouvernements car il :

• documente la compréhension commune du processus, des rôles et des responsabilités de la consultation et de la collaboration intergouvernementales;
• rend le processus transparent;
• facilite l’examen en temps opportun des traités relatifs aux droits de la personne;
• aide à gérer la charge de travail associée à la Table FPT sur les droits de la personne et aux gouvernements respectifs.

Principes

Les principes suivants visent à guider les gouvernements FPT au cours du processus d’adhésion potentielle aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne :

Transparence

• Les gouvernements FPT s’emploient à diffuser des informations accessibles sur le processus d’examen des traités et d’adhésion.

Collaboration

• Les gouvernements FPT collaborent pour atteindre leurs objectifs communs quant à l’adhésion aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne.

Confidentialité

• Les informations fournies par les gouvernements FPT restent confidentielles afin de garantir des relations et une collaboration intergouvernementales positives, à moins que tous les gouvernements acceptent de communiquer des informations spécifiques.

Application

• Ce protocole est destiné à être utilisé par les membres de la Table FPT sur les droits de la personne et les ministères FPT concernés lorsqu’ils collaborent en vue de l’adhésion potentielle aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne.

Processus – Rôles et responsabilités

Étape 1. Identifier les traités internationaux relatifs aux droits de la personne en vue d’une éventuelle adhésion

• Plusieurs voies peuvent mener à l’identification d’un traité international relatif aux droits de la personne auquel le Canada pourrait adhérer. Par exemple, un traité peut être déterminé par Affaires mondiales Canada (AMC), par un autre ministère fédéral ou par un gouvernement PT qui exprime le souhait que le Canada y adhère dans le cadre de discussions au sein de la Table FPT sur les droits de la personne.
• Dans tous les cas, ces discussions sont étayées par des analyses, comprenant les recommandations d’organes internationaux des droits de la personne, des partenaires et des parties prenantes pancanadiennes et internationales
• Le ministère fédéral du Patrimoine canadien (PCH) informera les gouvernements des PT par le biais du CHFDP et du CPFDP du souhait du gouvernement fédéral d’envisager l’adhésion à un traité international relatif aux droits de la personne.
• L’instrument en question doit être approuvé par la table FPT sur les droits de la personne et intégré dans le cadre stratégique.

Étape 2. Communiquer l’intention d’envisager l’adhésion à un traité international relatif aux droits de la personne

• Si une annonce publique de l’intérêt du gouvernement fédéral pour l’éventuelle adhésion au traité international relatif aux droits de la personne est prévue, AMC informe PCH, qui coordonne la Table FPT sur les droits de la personne, de la communication publique avant sa diffusion.
• PCH partagera ces informations avec les gouvernements des PT par l’intermédiaire du CPFDP et du CHFDP avant leur diffusion.

Étape 3. Lancer des activités de mobilisation et de consultation

• Le ministère fédéral responsable de la politique, par l’intermédiaire de PCH, négocie les calendriers de consultations intergouvernementales avec les gouvernements PT concernant le traité international relatif aux droits de la personne, de manière à respecter les échéanciers relatifs aux processus d’examen de chaque gouvernement.
• Le coprésident représentant PCH au sein du CHFDP envoie aux membres la demande d’examen par les gouvernements PT de l’adhésion potentielle du Canada au traité international relatif aux droits de la personne, ainsi qu’un document de discussion. Les membres du CPFDP reçoivent une copie du message.
• Le document de discussion peut inclure des questions auxquelles les ministères fédéraux et les gouvernements PT peuvent considérer ou répondre. Ces questions sont notamment sur leurs lois, leurs politiques et leurs programmes actuels dans les domaines relevant du champ d’application du traité.
• Le gouvernement fédéral mobilisera ou consultera des partenaires autochtones, des organisations de la société civile et d’autres intervenants, et les PT pourront faire de même dans leurs territoires de compétence, conformément à leurs politiques et processus individuels. Ils peuvent ensuite inclure ces points de vue dans leurs commentaires sur le traité international relatif aux droits de la personne en cours d’examen.

Étape 4. Analyser les lois, les politiques et les programmes FPT existants

• Guidés par le document de discussion et les questions qu’il contient, les gouvernements FPT analysent leurs lois, politiques et programmes respectifs afin de déterminer s’ils appuieraient la mise en œuvre et seraient en mesure de mettre en œuvre le traité en cours d’examen.
• Si les gouvernements PT ont des questions ou des préoccupations, ils les soumettent à PCH par l’intermédiaire du CPFDP ou du CHFDP. Ces questions sont orientées vers le ministère fédéral responsable de la politique, qui répond par écrit avec le soutien du ministère fédéral de la Justice et d’AMC.
• Les gouvernements PT informent PCH des résultats de leur analyse par écrit et pourraient inclure leurs réponses aux questions posées dans le document de discussion.
• Sous réserve des dispositions légales, toutes les informations échangées entre les gouvernements FPT restent confidentielles, sauf si les gouvernements conviennent par consensus que des informations spécifiques peuvent être transmises aux intervenants, aux partenaires ou à d’autres contributeurs.

Étape 5. Travailler à l’obtention d’un consensus au sein des gouvernements FPT

• Les fonctionnaires du ministère responsable des politiques fédérales, s’efforcera de rendre compte aux fonctionnaires PT des résultats de la consultation des étapes 3 et 4, par l’intermédiaire de la Table FPT sur les droits de la personne.
• Dans la mesure du possible, les gouvernements devraient s’efforcer d’obtenir un consensus sur la poursuite du processus d’adhésion potentielle.
  • Si des incohérences potentielles avec les obligations du traité sont identifiées, des options pour s’y conformer sont élaborées. On examine si des lois, des règlements et/ou des politiques FPT doivent être adoptés ou modifiés, ou
  • si, lorsque le traité le permet, une déclaration d’interprétation ou une réserve, cette dernière excluant ou modifiant l’effet juridique d’une disposition particulière du traité, doit être formulée lors de l’adhésion. Cependant, par principe, le Canada s’efforce d’éviter les réserves générales aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne.
• Si les gouvernements PT relèvent des obstacles importants (législatifs, politiques, etc.) à la mise en œuvre du traité international relatif aux droits de la personne sur des éléments relevant de leur compétence, ou s’ils ne parviennent pas à un consensus sur la mise en œuvre du traité, PCH facilitera la poursuite des discussions par l’intermédiaire de la Table FPT sur les droits de la personne afin de déterminer les prochaines étapes.

Étape 6. Obtenir l’appui officiel des gouvernements PT

• Le gouvernement fédéral cherche à obtenir un mandat politique pour aller de l’avant avec l’adhésion ou la signature comme première étape. S’il reçoit un mandat politique, le gouvernement fédéral cherchera à obtenir l’appui officiel des gouvernements PT pour la signature ou l’adhésion au traité international relatif aux droits de la personne qui relève de leurs champs de compétences. Ce soutien sera généralement assuré par le ministre du Patrimoine canadien, qui communiquera avec les ministres responsables des droits de la personne de chaque gouvernement PT.
• Chaque gouvernement PT a son propre processus pour solliciter un soutien écrit et ces processus varient d’une province et d’un territoire à l’autre.
• Le Canada devrait adhérer à un traité international relatif aux droits de la personne seulement lorsque le gouvernement fédéral obtient une confirmation que les lois et politiques provinciales, territoriales et fédérales sont généralement conformes avec les obligations dans le traité ou que les gouvernements modifieront ou adopteront des mesures législatives afin de se conformer substantiellement aux obligations dans le traité avant l’adhésion.
• Si de nouvelles mesures de mise en œuvre dans les lois, les politiques ou les programmes pancanadiens sont jugées souhaitables dans le cadre d’un traité particulier, le gouvernement fédéral accordera des délais suffisants pour permettre à chaque gouvernement FPT de préparer et de mettre en œuvre les lois, les règlements ou les mesures administratives nécessaires. Les PT confirmeront par écrit à PCH que ces éléments ont été mis en place avant l’adhésion du Canada au traité.

Étape 7. Achever le processus d’adoption du traité relatif aux droits de la personne et confirmer son adhésion

• Après avoir franchi toutes les étapes du processus de consultation FPT et celles nécessaires du processus d’adoption des traités nationaux du Canada (p. ex. dépôt du traité devant le Parlement en vertu de la Politique sur le dépôt des traités devant le Parlement, obtention du ou des décrets en conseil pour l’autorisation légale d’adhésion), le Canada prendra les mesures internationales nécessaires pour adhérer au traité (p. ex. dépôt d’un instrument), et PCH informera les PT par l’entremise du CPFDP et du CHFDP une fois que le Canada aura adhéré au traité relatif aux droits de la personne.