Énoncé de politique de placement du gouvernement du Canada (août 2026)

1. Objet de la politique

L'Énoncé de politique de placement du gouvernement du Canada (EPP) présente la politique régissant l'acquisition, la gestion et la cession des actifs détenus dans le Compte du fonds des changes (CFC). Le ministre des Finances (ministre) approuve l'EPP en vertu de la Loi sur la monnaie. Ces politiques seront suivies pour gérer le CFC en temps normal, tout en s'assurant qu'il est prêt à répondre aux objectifs prévus lors d'une période de tensions.

2. Objets du compte de fonds d'échange

Le CFC est le dépôt principal des réserves officielles internationales du Canada. Comme il est énoncé dans la Loi sur la monnaie, les objets sont les suivants :

1. aider à contrôler et à protéger la valeur de l'unité monétaire canadienne sur les marchés internationaux;
2. fournir une source de liquidités au gouvernement du Canada.

Les actifs détenus dans le CFC sont gérés de façon à fournir des fonds afin de favoriser un comportement ordonné du dollar canadien sur les marchés des changes. Comme les actifs liquides en devises détenus dans le CFC forment aussi un élément clé du Plan de liquidité prudentielle (PLP) du gouvernement du Canada, ils sont gérés de façon à offrir des liquidités au gouvernement pour répondre aux exigences financières dans l'éventualité où l'accès normal aux marchés financiers serait perturbé.

De plus, le CFC facilite les opérations entre le gouvernement et le Fonds monétaire international (FMI) conformément aux statuts du FMI. Ces opérations comprennent la fourniture de monnaies librement utilisables au FMI, au moyen de l'achat et de la vente de droits de tirage spéciaux, ainsi que diverses opérations liées à la position de réserve du Canada au FMI (qui ne fait pas partie du CFC).

3. Objectifs de placement

Conformément aux objets du CFC, les objectifs primaires de la gestion du CFC sont de maintenir la liquidité et de préserver la valeur du capital. Par conséquent, le CFC doit détenir des actifs qui peuvent être vendus ou déployés à très court préavis avec un minimum de répercussions sur le marché et donc, de perte de valeur. Il détient également un portefeuille diversifié d'actifs à revenu fixe de haute qualité de crédit et suit des pratiques rigoureuses de gestion des risques (décrites à la section 5) afin de s'harmoniser aux objets du CFC et de protéger les intérêts de la population canadienne. Une fois les objectifs de liquidité et de préservation de la valeur du capital atteints, le CFC est géré afin d'optimiser le rendement.

4. Gouvernance et processus d'investissement

La partie II de la Loi sur la monnaie régit la gestion du CFC et permet au ministre des Finances d'établir une politique de placement pour les actifs du CFC. Le ministre des Finances peut déléguer la responsabilité de la mise en œuvre de la politique approuvée (soit le présent document) à des fonctionnaires du ministère des Finances du Canada. La Loi sur la Banque du Canada confère à la Banque du Canada le pouvoir d'agir en tant qu'agent financier du gouvernement dans la gestion du CFC.

L'EPP est basé sur les principes de gestion qu'appliquerait une personne de prudence normale pour la gestion des biens d'autrui. Les responsables délégués doivent mettre en œuvre l'EPP selon les mêmes principes.

Dans le cadre des pouvoirs délégués du ministre, le Comité de gestion des fonds (CGF) a la responsabilité politique de toutes les activités couvrant les fonctions d'actifs et de passifs financiers du gouvernement, y compris l'élaboration des recommandations pour le ministre et la supervision de la gestion du CFC. Le CGF est formé de hauts fonctionnaires du ministère des Finances du Canada et de la Banque du Canada (collectivement, « les responsables du CFC »), et est appuyé par un comité des réserves de change (CRC) et par un comité de gestion des risques (CGR; voir la figure 1).

Les limites de risque ministérielles indiquées dans la section 6 du présent document ne s'appliquent pas dans les circonstances où les transactions sont effectuées pour : (i) favoriser un comportement ordonné du dollar canadien sur les marchés des changes; (ii) fournir de la liquidité au gouvernement; ou (iii) traiter d'autres circonstances similaires.

Pour faciliter l'atteinte de ses objectifs, le CFC est régi par un cadre de gestion de placement descendant et officialisé qui établit clairement les rôles, le pouvoir décisionnel et la responsabilisation. Le ministre des Finances établit les tolérances au risque par l'approbation des limites ministérielles (section 6). Le CGF oriente les préférences en matière de risque et la répartition des actifs dans les limites ministérielles pour le portefeuille (sections 5.2.1 et 5.2.2). Le CRC établit un portefeuille de référence qui décrit la répartition des actifs aux titres réputés admissibles au placement.

5. Gestion des risques

Le ministre établit les grandes catégories de risque pour le portefeuille à surveiller et à gérer, qui sont classées comme étant stratégiques, financiers et opérationnels.

5.1. Risques stratégiques

Les responsables du ministère des Finances Canada et de la Banque du Canada visent à réduire les risques stratégiques suivants.

• Confiance et crédibilité : le risque que des mesures internes et/ou des forces externes entraînent une diminution de la perception publique et de la confiance du marché envers le gouvernement et la capacité de la Banque à gérer le CFC conformément à son mandat.
• Gouvernance : le risque que des cadres, des structures, des politiques et des mécanismes décisionnels de gouvernance inadéquats ne soutiennent pas efficacement le mandat et les objectifs stratégiques du CFC, ni d'assurer la conformité aux lois applicables.
• Législation et politiques gouvernementales : le risque de décalage entre le CFC et les objectifs plus larges du gouvernement, ses engagements internationaux ainsi que les initiatives réglementaires mondiales.

5.2. Risques financiers

Les risques financiers sont composés des risques de liquidité, de crédit et de marché.

5.2.1 Risque de liquidité

Définition : le risque d'une liquidité insuffisante des actifs et des sources de financement pour assurer la réalisation des objectifs de l'EFA.

• Liquidité des actifs : capacité à vendre des actifs à la juste valeur dans un délai raisonnable en période de stress causée par des perturbations du marché.
• Liquidité de financement : capacité du CFC à honorer les obligations financières à échéance, et capacité à obtenir des fonds supplémentaires.

Pour tenir compte des objectifs de liquidité, le CFC dispose d'un cadre de liquidité qui garantit que la répartition des actifs représente les propriétés prévues en matière de liquidité pour chaque actif dans des scénarios de stress, et comment cette répartition permettra d'atteindre les objectifs du CFC.

5.2.2. Risque de crédit

Définition : risque de perte potentielle en raison de le défaut d'une ou plusieurs contreparties au CFC à respecter leurs obligations financières conformément aux modalités convenues.

Pour tenir compte de l'objectif de préservation de la valeur capital du CFC, il classe également les actifs selon leur composante de risque de crédit comme suit :

• Émetteurs de référence et dépôts remboursables auprès de la BRI : ce sont des émetteurs souverains de titres considérés par le Canada comme ayant le statut de monnaie de réserve et qui sont activement négociés, en espèces, ou en dépôts remboursables auprès de la Banque des règlements internationaux (BRI).
• Émetteurs de haute qualité de crédit : ils sont considérés par le Canada comme ayant une qualité de crédit élevée.
• Autres émetteurs : il s'agit d'autres États souverains de haute qualité de crédit et d'autres entités qui répondent aux exigences canadiennes en matière de liquidité et de préservation de la valeur du capital.

5.2.3 Risque de marché

Définition : risque que les fluctuations des taux de change, des taux d'intérêt et/ou des écarts puissent entraîner des variations défavorables de la valeur marchande des actifs et/ou des passifs.

5.3. Risque opérationnel

Définition : risque que des questions liées à la technologie, aux processus, aux personnes, aux processus juridiques ou à d'autres processus opérationnels relatifs à la gestion du portefeuille puissent entraîner des coûts financiers et/ou des perturbations opérationnelles, ce qui pourrait nuire à la capacité du CFC à remplir son mandat.

6. Limites de risque ministérielles

L'EPP définit des limites de risque précises établies par le ministre, qui sont conformes à leur tolérance au risque.

Niveau des réserves de liquidités de change^{Note de bas de page 1}

La valeur marchande totale des placements en devises doit être maintenue à 3 % ou plus du produit intérieur brut nominal annuel du Canada.

Actifs admissibles

Les réserves de liquidités de change doivent pouvoir être facilement vendues ou déployées autrement avec une incidence limitée sur les prix afin de respecter les besoins précisés pour les taux de change et le PLP.

• Les actifs admissibles comprennent les titres à revenu fixe d'émetteurs souverains (y compris les banques centrales et les entités liées au gouvernement), les émetteurs à financement public, les entités infranationales^{Note de bas de page 2} et les institutions supranationales.
• Les actifs admissibles comprennent aussi les dépôts auprès des banques commerciales, des banques centrales et de la Banque des règlements internationaux, les opérations de pension, les papiers commerciaux et certificats de dépôt émis par des entités du secteur privé, l'or et les droits de tirage spéciaux du FMI. Les obligations à option intégrée ne sont pas admissibles, de même que les titres émis par des entités qui sont établies au Canada (ou qui tirent la majeure partie de leurs revenus d'activités menées au Canada) et les dépôts auprès de ces entités.
• Les catégories d'actifs qui ne figurent pas dans le présent appendice sont inadmissibles.

Devises admissibles

Quatre devises sont admissibles à l'investissement, soit le dollar américain, l'euro, la livre sterling et le yen japonais, ce qui contribue à répondre aux besoins de liquidité et favorise la diversification des devises.

Les actifs peuvent également être en droits de tirage spéciaux (DTS) du FMI.

Minimums de détention en actifs liquides

Au moins 50 % des réserves de liquidités de change, mesurées selon la valeur marchande, doivent être en dollars américains.

Au moins 6 % des réserves de change, selon la valeur marchande, doivent être composées de bons du Trésor américain, d'encaisse (toutes devises étrangères) et de dépôts remboursables auprès de la BRI. Le CFC est géré de sorte à dépasser le minimum de 6 %, ce qui représente un biais en faveur du maintien d'un profil de liquidité plus rigoureux conformément à ses objectifs.

Échéance maximale

Pour atténuer le risque de durée et préserver la valeur du capital des actifs, la durée maximale à échéance des actifs individuels détenus dans le CFC est de 10,5 ans.

Cote de crédit minimale des émetteurs d'actifs admissibles et des contreparties

Les cotes de crédit minimales sont basées sur une analyse de la cote de crédit externe et interne.

• Tous les émetteurs admissibles doivent être considérés par le Canada comme ayant une cote de crédit de « A- » ou plus.
  • Si un émetteur admissible a une cote réduite à A-, des politiques internes sont en place pour définir les étapes appropriées pour les titres détenus.
• Cependant, les titres souverains considérés comme ayant un statut de référence, c'est-à-dire provenant d'un émetteur principal dans sa monnaie locale (dollar américain, euro, livre sterling ou yen), sont exemptés de l'exigence minimale en matière de cote de crédit.
• Les contreparties de dépôts, de certificats de dépôt, d'effets commerciaux et de conventions de rachat doivent être réputées par le Canada comme ayant une cote de crédit de A- ou plus.
• Les contreparties de swaps doivent être réputées par le Canada comme ayant une cote de crédit de BBB ou plus.
• Les contreparties d'opérations de livraison contre paiement doivent être réputées par le Canada comme ayant une cote de crédit de BBB- ou plus.
• Les seuls placements non évalués admissibles sont les suivants :
  • les titres émis par les banques centrales dont la qualité du crédit de l'émetteur souverain est acceptable, et les dépôts auprès de ces banques;
  • les droits de tirage spéciaux créés par le FMI.

7. Harmonisation des activités du CFC avec les priorités stratégiques du gouvernement du canada

Le CFC est géré selon les principes de prudence budgétaire, de stabilité financière et de transparence (voir la section 9.2), tout en maintenant un horizon d'investissement à long terme.

7.1 Prudence fiscale – Cadre d'appariement des actifs et des passifs

Le CFC est un compte qui fait partie du bilan du gouvernement. Pour reconnaître l'importance de la prudence budgétaire et de la viabilité des finances publiques, le CFC est il est géré dans une optique d’efficience des coûts en vertu d'un cadre d'appariement des actifs et des passifs. Un tel cadre signifie faire compensés la valeur marchande des actifs et des passifs dans la mesure du possible, selon la devise, l'échéance et/ou la durée, afin d'atténuer les risques de taux d'intérêt et de change, et donc la volatilité fiscale, pesant sur la position fiscale du gouvernement. Un cadre d'appariement des actifs et des passifs signifie aussi que les risques de crédit ne sont pas les risques de crédit ne sont pas neutralisés, et sont donc gérés au moyen d'autres mécanismes et sont donc atténués par d'autres moyens (section 5.2.2).

7.2 Stabilité financière

Le CFC est un compte qui soutient la préparation du Canada aux éventualités financières. Pour soutenir la stabilité financière mondiale et nationale, le Canada prendra en compte les engagements internationaux et les initiatives réglementaires mondiales.

8. Prêt de titres et utilisation d'instruments dérivés

Pour atteindre les objectifs du CFC, les responsables peuvent acquérir ou emprunter des actifs, vendre ou prêter ces actifs, et entreprendre des activités connexes (par exemple, swaps). Les ventes à découvert sont interdites.

Les responsables du CFC ne doivent avoir recours à des instruments dérivés et mener des activités connexes que d'une manière conforme aux objectifs du CFC et en respectant les tolérances au risque respectives du ministre et du CFC.

9. Examen et rapports

9.1. Examen de l'EPP

L'EPP sera examiné régulièrement. Toute modification à l'EPP nécessite l'approbation du ministre.

9.2 Transparence : rapports publics

La Loi sur la monnaie exige le dépôt d'un rapport annuel au Parlement indiquant si les objectifs du CFC ont été atteints. Cette exigence est remplie en faisant état du rendement du CFC tous les ans dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada. De plus, le ministre des Finances fournit des mises à jour mensuelles sur le niveau, la composition et le rendement du CFC, conformément à la norme spéciale de diffusion des données plus du FMI.

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, il est obligatoire de déposer un rapport annuel au Parlement sur le financement associé aux placements.

9.3 Évaluation du rendement et rapports sur la gestion des risques

Les responsables de la Banque du Canada et du ministère des Finances sont chargés d'évaluer et de surveiller le rendement du CFC et les risques auxquels il est exposé, et de présenter régulièrement des rapports aux hauts fonctionnaires et au ministre.

Les mesures du rendement et des risques doivent cadrer avec les pratiques exemplaires et fournir des renseignements exacts et en temps opportun sur le rendement des actifs, le coût des passifs connexes et les risques financiers pertinents.

9.3.1. Rapports sur les risques de crédit et de marché

Les indicateurs paramétriques tels que la valeur à risque, qui mesure la perte potentielle maximale que pourrait subir le portefeuille sur une période donnée, à un niveau de confiance donné, doivent être surveillés par les hauts fonctionnaires afin de s'assurer que les répercussions négatives des risques de marché et de crédit sont gérées à des niveaux acceptables.

9.4 Confidentialité commerciale

Indépendamment de l'obligation de fournir aux Canadiens des renseignements complets en temps opportun sur le CFC, le nom des contreparties individuelles ou les titres détenus dans le CFC ne doivent pas être divulgués pour des raisons de stabilité financière et de confidentialité commerciale.