Avis d'opposition déposé par General Motors of Canada Company et réponse du ministre à l’avis d’opposition

Réponse du ministre General Motors of Canada Company

Avis d'opposition

July 13, 2022
The Honourable Steven Guilbeault
Minister of the Environment
c/o Christina Paradiso
Executive Director Chemicals Management, Environmental Protection Branch
Department of the Environment
351 Saint-Joseph Boulevard, Gatineau, Quebec K1A 0H3

Email: interdiction-prohibition@ec.gc.ca

Re: Notice of Objection in relation to proposed restrictions to manufacture, use, sale and import of decabromodiphenyl ethane (DBDPE, CAS Registry Number 84852-53-9) per the Canada Gazette, Part I, Volume 156, Number 20 – May 14, 2022: Prohibition of Certain Toxic Substances Regulations, 2022.

Dear Minister:

General Motors would like to express our formal objection to the above-referenced regulatory proposal as it pertains to the use, sale and import of the fire retardant, DBDPE, in vehicles. The automotive industry has been engaged with your department on our need for a minimum of ten years to phase out the use of this important flame retardant, but the current proposal fails to provide this basic and necessary transition period.

As we have consistently articulated throughout the consultation process, the auto sector operates on very long lead time. Like other OEMs, General Motors designs, tests and sources vehicle components several years before they go into a typical five-year production cycle. The reliance on flame retardants for legislated safety standards in thousands of distinct parts with no “drop-in” replacement flame retardant identified means there is no pathway to meet the proposed phase-out deadline.

The unintended consequence of Environment and Climate Change Canada’s proposal may be significant harm to the auto sector in Canada. This unique proposal to ban DBDPE in five years would force the industry to stop selling many if not all of our new vehicles (including electric vehicles) in Canada by 2027 or 2028 when the exemption expires. Additionally, this would leave companies like GM Canada with no alternative but to stop manufacturing vehicles in Canada until a replacement for DBDPE is identified and integrated throughout our supply chain.

Role of DBDPE in Auto Manufacturing:

There is currently no “drop-in” replacement for this flame retardant. The automotive sector has provided extensive evidence of the lack of a replacement.

• DBDPE was evaluated and assessed by the automotive sector as the most appropriate alternative to replace our use of decaBDE and significant effort has been taken to ensure the complete global phase-out of decaBDE with DBDPE over the last 12 or more years.
• The Regulatory Impact and Analysis Statement (RIAS) included with the draft proposed regulatory amendments fails to quantify or accurately anticipate the costs or consequences of a short phase out period. Without adequate time to identify, test, ramp up global supply chains, and validate vehicles for sale, the RIAS should reflect the real possibility of lost jobs associated with production shutdowns, the impact to the economy in terms of associated jobs lost in the automotive parts supply chain, the impact to dealers if new vehicle sales are limited, as well as the cost to the industry to develop unique vehicles for the Canadian market despite the harmonized vehicle safety regulations.
• Currently, this chemical is formulated and engineered into materials needed by our industry to meet stringent vehicle safety requirements. The implementation of this regulation will have ripple effects throughout the industry as we will have to ensure that the reformulation of every different material and application that currently relies on this flame retardant will meet all applicable regulatory, safety and industry standards.

Timeline for alternative formulations:

• Flame retardant transition is an iterative process due to the complexity and oversight needed. We anticipate progress towards finding alternatives will occur within the five year time frame, but a complete transition will take significantly longer. In the past, transitions of this magnitude received longer timeframes approaching 15 years.
• Alternative formulations must be tested not just to meet the flammability requirements but the full range of automotive standards such as durability, UV resistant, cold cracking, etc. Depending on the application this could mean 14 or more unique testing requirements, some taking months to perform.
• The Canadian government currently has assessments underway for several other flame retardants that are possible alternatives to this chemical, although none are “drop-in” replacements. Until we have clarity regarding alternatives available for use in Canada, industry is without clear direction and the potential for a regrettable substitution is high.

Impacts to North American Integrated Auto Sector:

• The automotive industry has repeatedly requested that chemical restrictions of this nature should be contemplated on a global basis due to the significant impact unique country restrictions can pose on the automotive sector and vehicle safety. No regulatory authority in the world has proposed risk management measures as set out in the draft Regulation.
• Canada is the only jurisdiction in the world limiting the use of DBDPE in vehicles. This means vehicle manufacturers can not leverage global efforts and will have to take on this work to develop a unique vehicle for the Canadian market, undermining the efforts to create a harmonized North American market and providing economies of scale to reduce costs and bring technology to Canada at the same time and cost as other markets.
• With no alignment on a replacement for DBDPE it is not clear that vehicles could be produced in Canada for export to the United States or any other markets. At a time when Canada has partnered with manufacturers to incentivize electric vehicle production domestically, those investments could now be at risk.

General Motors is not challenging the authority of the government to restrict chemicals in Canada, but we believe that the appropriate considerations of the technical feasibility, alternatives and impacts to domestic manufacturing jobs and investment has not been appropriately reflected in the proposed regulation. We have a history of working with the government to phase out chemicals of concerns and create products that help address environmental challenges such as climate change. We need a risk management approach that supports the transformation in the industry, continues to provide vehicles with the highest levels of safety and supports an integrated North American industry.

Based upon the facts and arguments set out above we ask the Minister to appoint a Board of Review to

• Inquire into the nature and extent of danger posed by DBDPE to determine if the restrictions as proposed are commensurate with the safety benefits when used in motor vehicles,
• Reassess the RIAS to reflect the potential harm that will arise if sufficient time isn’t provided to appropriately assess and transition to an alternative (without the benefit of understanding the Canadian government final assessment of the remaining flame retardants) and
• Assess if alternative risk management approaches would reach the desired outcome to reduce risk of exposure to possible degradation products of DBDPE in the environment.

Sincerely,

Tammy Giroux
Manager Government Relations
General Motors of Canada Company

Réponse du ministre

Madame Tammy Giroux
Gestionnaire, Relations avec le gouvernement
Compagnie General Motors du Canada
tammy.giroux@gm.com

Madame,

La présente lettre fait suite à votre avis d’opposition et à votre demande de constitution d’une commission de révision en ce qui concerne la publication du projet de Règlement sur certaines substances toxiques interdites (2022) (projet de règlement), qui ont été reçus par Environnement et Changement climatique Canada le 13 juillet 2022. Le projet de règlement a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada le 14 mai 2022.

J’ai examiné attentivement les questions abordées dans votre avis d’opposition, y compris celles portant sur la nature et l’ampleur du danger que représente le décabromodiphényléthane (DBDPE) ainsi que les autres questions et points à considérer que vous avez portés à mon attention. À mon avis, vous n’avez pas soulevé, dans votre avis d’opposition, suffisamment d’incertitudes ou de doutes dans les données scientifiques sous-jacentes au projet de règlement pour qu’une commission de révision en vertu du paragraphe 333(1) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE) soit justifée. Par conséquent, je rejette votre demande de constitution de commission de révision. Les raisons de ma décision sont expliquées ci-dessous et dans l’annexe de la présente.

Les réponses aux observations de votre avis d’opposition portant sur les résultats de l’évaluation préalable du DBDPE, qui a conclu à un risque d’effets nocifs sur l’environnement en raison de la persistance et de la présence généralisée du DBDPE dans l’environnement ainsi que du potentiel de bioaccumulation et de toxicité de ses produits de transformation, figurent dans l’annexe.

Les observations formulées dans votre avis d’opposition concernant l’élaboration du projet de règlement ont été prises en compte au même titre que les autres observations reçues en ce qui concerne ce règlement. Les points particuliers que vous avez soulevés sur le projet de règlement, et la manière dont ces points seront traités, sont également résumés dans l’annexe de la présente. 

Votre avis d’opposition a mis de l’avant des préoccupations particulières concernant les exemptions proposées pour le DBDPE; en réponse à ces préoccupations, le calendrier proposé pour les exemptions concernant le DBDPE sera prolongé de 10 années supplémentaires (c’est-à-dire de 5 ans à 15 ans pour les nouveaux produits et de 20 ans à 30 ans pour les pièces de rechange) et le champ d’application de ces exemptions sera élargi pour inclure tous les articles manufacturés et les matériaux intermédiaires supplémentaires. Ce délai supplémentaire permettra aux administrés de disposer de plus de temps pour la recherche et le développement de solutions de remplacement, les essais et la certification, et la transition de leurs chaînes de fabrication et d’approvisionnement. L’élargissement du champ d’application des exemptions concernant le DBDPE contribuera à réduire le risque d’interdiction de composants essentiels, à réduire la nécessité de demander des autorisations au titre du projet de règlement pour les pièces non exemptées et à réduire le fardeau lié à la conformité des parties prenantes tout au long de la chaîne d’approvisionnement.

Veuillez noter que les commentaires sur le projet de règlement seront résumés et intégrés dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui sera publié avec la version définitive du Règlement sur certaines substances toxiques interdites (2025) (Règlement de 2025) dans la Partie II de la Gazette du Canada, lequel décrit comment ces questions ont été abordées.

Je vous remercie de m’avoir fait part de vos préoccupations. Je vous prie d’agréer, Madame, mes salutations distinguées.

Cordialement,

L’honorable Julie Dabrusin, C.P., députée (elle/she/her)

Annexe

1) Dans votre avis d’opposition, vous avez indiqué que vous avez fourni de l’information selon laquelle il faut au moins 10 ans pour éliminer le DBDPE, mais que la proposition actuelle ne prévoit pas la période de transition nécessaire, en précisant que des délais d’exécution longs sont requis pour les étapes de conception, d’essai et d’approvisionnement portant sur les composants de véhicules avant que ceux-ci ne passent à un cycle de production de cinq ans. De plus, vous avez souligné qu’en raison du manque d’ignifugeants de remplacement immédiatement disponibles, vous ne serez pas en mesure de respecter le délai d’élimination proposé, et que la gestion des risques proposée pourrait avoir des répercussions négatives importantes sur le secteur de l’automobile au Canada, y compris sur la fabrication et les ventes.

Veuillez vous reporter aux points 2, 3 et 4 plus loin en ce qui concerne les préoccupations exposées ci-dessus.

2) Vous trouverez ci-après un résumé des observations formulées dans votre avis d’opposition concernant « le rôle du DBDPE dans la fabrication automobile » ainsi que l’analyse des renseignements que vous avez fournis :

2A) Dans votre avis d’opposition, vous avez indiqué que le DBDPE est utilisé comme produit de remplacement du décaBDE, qui a été éliminé conformément aux accords et règlements mondiaux, et que le DBDPE sert d’ignifugeant aux fins de la satisfaction de normes d’ignifugation et d’exigences de sécurité essentielles, dans des produits tels que les véhicules à moteur.

Les substances ignifuges sont généralement utilisées pour satisfaire à des exigences d’inflammabilité fondées sur le rendement. Ces exigences ne précisent toutefois pas quelles substances chimiques ignifuges doivent être utilisées, mais elles peuvent plutôt exiger qu’un produit ou un composant soit soumis à un test en laboratoire comme un essai de résistance à la combustion lente d’une cigarette ou un essai de combustion à flamme nue (ASTM, 2014). Pour que leurs produits satisfassent aux exigences en matière d’inflammabilité, les entreprises peuvent, entre autres, y incorporer des substances chimiques ignifuges telles que le DBDPE. D’autres substances ainsi que des solutions de rechange non chimiques peuvent également être utilisées pour remplacer le recours au DBDPE en tant qu’ignifugeant dans diverses applications.

On ne précise pas les solutions de remplacement vers lesquelles l’industrie devrait se tourner, puisque c’est à l’industrie de déterminer les solutions de remplacement appropriées et de les adopter. À l’appui de la transition de l’industrie et des parties prenantes vers des solutions de remplacement plus sûres, un résumé des évaluations et de la gestion des substances ignifuges réalisées en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) a été publié.

Les options de gestion des risques tiennent compte des risques à gérer et peuvent comprendre le recours à des instruments de gestion des risques nouveaux ou existants. Les outils de gestion des risques sont choisis de sorte à gérer les risques de la meilleure manière possible, et des instruments de gestion des risques existants peuvent être utilisés, par exemple le projet de Règlement sur certaines substances toxiques interdites (2022), dans le but de réduire au minimum le chevauchement réglementaire des instruments. 

2B) Dans votre avis d’opposition, vous avez soutenu que les courts délais et l’interdiction du DBDPE proposés au Canada pourraient grandement nuire aux activités de fabrication et aux ventes du secteur canadien de l’automobile, et que le résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) ne tient pas compte des ressources importantes en temps et en argent (y compris les pertes d’emploi) associées au passage à des solutions de remplacement à l’intérieur de délais aussi courts, passage qui nécessite des activités de recherche et de développement, de prototypage, d’essai de rendement, de réoutillage des installations de fabrication et de certification de la conformité réglementaire. 

En plus des préoccupations que vous avez soulevées dans votre avis d’opposition, un certain nombre de commentaires similaires ont été reçus au cours de la période de consultation publique sur le projet de règlement. Pour répondre à ces préoccupations, le délai proposé pour les exemptions concernant le DBDPE sera prolongé de 10 années supplémentaires (c’est-à-dire de 5 ans à 15 ans pour les nouveaux produits et de 20 ans à 30 ans pour les pièces de rechange) et le champ d’application des exemptions concernant le DBDPE sera élargi pour inclure tous les articles manufacturés et les matériaux intermédiaires supplémentaires. Ce délai supplémentaire permettra aux administrés de disposer de plus de temps pour la recherche et le développement de solutions de remplacement, les essais et la certification, et la transition de leurs chaînes de fabrication et d’approvisionnement. L’élargissement du champ d’application des exemptions concernant le DBDPE contribuera à réduire le risque d’interdiction de composants essentiels, à réduire la nécessité de demander des autorisations au titre du Règlement pour les pièces non exemptées et à réduire le fardeau lié à la conformité des parties prenantes tout au long de la chaîne d’approvisionnement.

3) Vous trouverez ci-après un résumé des observations formulées dans votre avis d’opposition concernant « l’échéancier de détermination de formules de remplacement » ainsi que l’analyse des renseignements que vous avez fournis :

Dans votre avis d’opposition, vous avez indiqué que la modification des produits ignifuges est un processus itératif et qu’il peut falloir 5 ans pour trouver une substance de remplacement et plus longtemps, soit jusqu’à 15 ans, pour effectuer une transition complète. De plus, vous avez précisé que lorsqu’on met à l’essai des formules de remplacement pour vérifier leur respect des exigences d’inflammabilité, il faut aussi tester d’autres facteurs d’importance dans le secteur de l’automobile, comme la durabilité, la résistance aux UV et la fissuration à froid. Enfin, vous avez noté que le Ministère évalue actuellement d’autres ignifugeants qui sont des solutions de remplacement potentielles; cependant, jusqu’à ce que ces évaluations soient terminées, l’industrie se retrouve sans directives claires et pourrait faire des choix de substitution regrettables. 

Veuillez-vous reporter à la réponse donnée au point 2B (plus haut) sur le prolongement du calendrier et l’élargissement du champ d’application des exemptions concernant le DBDPE. 

4) Vous trouverez ci-après un résumé des observations formulées dans votre avis d’opposition concernant « les conséquences pour le secteur nord-américain intégré de l’automobile » ainsi que l’analyse des renseignements que vous avez fournis :

Dans votre avis d’opposition, vous avez indiqué que l’interdiction proposée du DBDPE au Canada pose un risque pour l’industrie canadienne de l’automobile, y compris les partenariats au sujet des véhicules électriques. De plus, vous avez soutenu que comme le Canada est le seul pays qui propose de limiter le DBDPE dans les véhicules à moteur, les constructeurs de véhicules ne pourront pas tirer parti des efforts mondiaux, une conséquence qui porte atteinte au marché nord-américain harmonisé et réduit les économies d’échelle dont le marché canadien peut bénéficier.

Le Canada a été l’un des premiers pays à montrer la voie en matière de produits ignifuges, et il a été le premier pays à réaliser une évaluation des risques et à proposer une gestion des risques liés au DBDPE. Cependant, le Canada n’est pas seul, et depuis lors, des mesures sont en cours ou ont été prises à l’échelle internationale en ce qui concerne le DBDPE. 

En mars 2023, l’Union européenne (UE) a publié, par l’entremise de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), sa Stratégie réglementaire pour les produits ignifuges, qui met l’accent sur les produits ignifuges bromés, y compris le DBDPE, et leur classement par ordre de priorité en vue d’une restriction. Ce document indique ce qui suit :

Pour le décabromodiphényléthane (EC 284-366-9, DBDPE), des données ont été demandées en ce qui concerne la bioaccumulation potentielle dans le cadre de l’évaluation des substances, et ces données ont été évaluées par le groupe d’experts sur les propriétés de persistance, de bioaccumulation et de toxicité (PBT) des substances. Les données disponibles, y compris les études de terrain, semblent confirmer les propriétés PBT de la substance. 

En outre, le 31 octobre 2024, l’ECHA a mis à jour le statut d’évaluation de la substance pour la DBDPE en tant que « Conclu » et a publié le document Conclusion de l’évaluation de la substance et rapport d’évaluation, dans lequel on indique la satisfaction par le DBDPE des critères d’identification des substances très persistantes et très bioaccumulables énoncés à l’annexe XIII du Règlement concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), les préoccupations relatives à l’utilisation largement dispersive et à la quantité cumulative importante ainsi que la nécessité d’une mesure réglementaire de suivi à l’échelle de l’UE. Dans le rapport, on souligne que la restriction des produits ignifuges bromés aromatiques proposée dans la stratégie réglementaire de l’ECHA pour les produits ignifuges apparaît comme une suite logique à l’identification formelle du danger que représente le DBDPE en tant que substance très persistante et très bioaccumulable.

Le 27 juin 2025, l’ECHA a publié une proposition d’identification du DBDPE en tant que substance extrêmement préoccupante (SVHC) d’après les critères énoncés à l’Article 57 du Règlement REACH. Un rapport relatif à l’annexe XV du Règlement REACH a été préparé par la Suède à l’appui de cette proposition.

Aux États-Unis, le DBDPE est répertorié comme un nouveau produit chimique et est soumis à un règlement sur les nouvelles utilisations importantes (Significant New Use Rule), qui exige des fabricants et des transformateurs qu’ils notifient l’Environmental Protection Agency (EPA) avant le début d’une nouvelle utilisation pour la fabrication, l’importation ou la transformation du DBDPE. En juin 2021, l’EPA a soumis le DBDPE à une règle finale de déclaration des données de santé et de sécurité conformément à la Toxic Substances Control Act (TSCA) dans le cadre d’un groupe de 30 produits ignifuges organohalogénés dont les risques sont évalués par la Consumer Product Safety Commission (CPSC). En janvier 2024, la CPSC a publié le rapport Organohalogen Flame Retardant Scope Document: Polyhalogenated Benzene Aliphatic and Functionalized Subclass (portant sur la sous-classe des PHBzAF, dans laquelle se trouve le DBDPE), qui conclut que l’« on dispose de données suffisantes sur la sous-classe des PHBzAF pour procéder à l’évaluation des risques ». En outre, le DBDPE est restreint dans certains produits de consommation en vertu de restrictions générales sur les produits ignifuges dans certains États, tels que la Californie, le Maine et le New Hampshire.

En août 2021, l’Australie a publié son évaluation du DBDPE et constaté que le DBDPE :

répond aux critères de persistance, de bioaccumulation, d’effets néfastes sur les organismes aquatiques et terrestres et de transport à longue distance énoncés à l’annexe D de la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. Par conséquent, selon les renseignements disponibles à l’heure actuelle concernant les dangers, le produit chimique évalué pourrait présenter un risque déraisonnable pour l’environnement.

Le rapport australien a également recommandé l’élaboration de mesures de contrôle en vertu de l’Industrial Chemicals Environmental Management (Register) Act 2021.

Le 26 juin 2025, le gouvernement australien a définitivement établi sa gestion des risques du DBDPE après avoir publié un document de consultation obligatoire du public sur la gestion des risques proposée pour la substance en avril 2025. La norme Industrial Chemicals Environmental Management Standard for decabromodiphenyl ethane (DBDPE) constitue la décision définitive d’inscription du DBDPE à l’annexe 6 de l’Industrial Chemicals Environmental Management (Register) Instrument 2022. Cette annexe énumère « les substances chimiques industrielles pertinentes qui sont susceptibles de causer des dommages graves ou irréversibles et ont des utilisations essentielles » et précise les mesures de gestion des risques, y compris les interdictions et restrictions, qui s’appliquent aux substances chimiques industrielles concernées ou aux mélanges ou articles contenant ces substances (Australie, 2025).

La gestion des risques liés au DBDPE au Canada prend en considération les mesures prises dans d’autres administrations, y compris l’UE et les États-Unis, ainsi que la possibilité d’une harmonisation, le cas échéant.

5) Dans votre avis d’opposition, vous avez demandé au ministre de constituer une commission de révision chargée d’examiner la nature et l’importance du danger posé par le DBDPE, dans le but de déterminer si les restrictions proposées sont à la hauteur des avantages pour la sécurité que procure son utilisation dans des véhicules à moteur; de réévaluer le REIR pour tenir compte des répercussions négatives potentielles qui se produiront si l’on ne prévoit pas de période suffisante pour une évaluation adéquate des substances de remplacement et la transition vers celles-ci (si l’on ne peut bénéficier de la compréhension de l’évaluation finale réalisée par le gouvernement du Canada à propos des autres ignifugeants); et de vérifier si d’autres approches de gestion des risques permettraient d’obtenir le résultat souhaité, soit réduire le risque d’exposition aux possibles produits de décomposition du DBDPE dans l’environnement. 

Veuillez vous reporter aux points 2, 3 et 4 plus haut.